我国职业安全卫生法律体系现状调查及问题分析


第 25 卷第 3 期 V ol. 25N o. 3

徐州工 程学院学 报( 社会科学 版) Jour nal of Xuzhou Institute of T echnolog y ( Social Sciences Editio n)

2010 年 5 月 M A Y 2010 1

我国职业安全卫生法律体系现状调查及问题分析
刘 蕾
221000)

( 中国矿业大学 文法学院, 江苏 徐州

摘 要: 通过对相关企业当前职业安全卫生法律实施情况的现状的调查可以发现, 目前职业安 全卫生的法律应用与实际的生产实践还是存在许多的脱节的地方, 一线的操作人员在实际工作中 在运用法律方面存在许多弊端。所以, 要通过制定5职业安全卫生6主体法, 修改、 完善职业安全卫 生法律体系, 确立国家职业安全卫生监察管理机构, 明确各主体法律地位及法律责任, 构建完备的 职业安全卫生行政责任、 民事责任、 刑事责任的法律责任体系来促进我国职业安全卫生法律规范的 完善。 关键词: 职业安全卫生; 法律体系; 调查 中图分类号: D992. 54 文献标志码: A 文章编号: 1674 3571( 2010) 03 0010 04 ( 二) 职业安全卫生适用法律过程中突出的问题 在所列的职业安全卫生法律使用过程中存在的 问题中, 调查对象认为, 最突出的问题是缺乏对特殊 人群的保护( 占 37. 2% ) , 其他情况见表 1。调查显 示, 86% 的被调查对象认为职业安全和职业卫生有 必要合并立法。一线负责职业安全卫生具体工作人 员认为职 业安全 的法 制化管 理最应 当被完 善( 占 46. 5% ) , 其次, 是职业安全人员的规范应当被完善 ( 占 41. 9% ) , 其他情况见表 2。
表1
存在问题 缺乏对特殊人群的保护 安全卫生技术标准可操作性不强 安全和卫生分属不同法律 职业安全卫生法律体系混乱 安全卫生法律更新速度慢、 标准落后 数量 ( 人) 16 15 8 7 6 比例 (%) 37. 2 34. 9 18. 6 16. 3 14

为了发现职业安全卫生的相关 法律在实际运 用中出现的 问题, 掌握执 行该 法律的 一线工 作人 员认为该法 律体系 存在的 弊端, 为下 一步法 律体 系的完善提 供更科 学的依 据, 笔者拟 定了一 份针 对企业中从事劳动者职业安全卫 生保护人员的调 查问卷。 一、 当前职业安全卫生法律实施情况现状 ( 一) 调查对象基本情况 在矿山、 机械等工矿企业发放调查问卷 50 份, 收回调查问卷 43 份。调查的企业涉及神华矿业集 团、 大同煤业集团、 徐工科技股份有限公司、 徐州筑 路机械有限公司、 江苏省新世纪集团、 淄博矿业集团 唐口煤业公司、 内蒙古大唐国际锡林浩特矿业公司、 淮南矿业集团、 山西华润联盛能源投资有限公司等 26 个工业企业。调查对象为企业专职负责 职业安 全、 职业卫生工作的工作人员。在调查对象中, 工作 5 年以上的占 55. 8% , 工作 1- 3 年的占 30. 2% , 工 作 3- 5 年的占 14% 。在被调查对象中, 专 门从事 职业安全工作的人员占 72% , 专门从事职业卫生工 作的人员占 0. 09% , 从事职 业安 全卫生 工作的 占 27. 91% 。为了更全面了解在实际工作中职业安全 卫生法律法规存在的问题和一线工作人员的意见和 建议, 调查问卷采用单项选择、 多项选择、 补充填写 等多种回答方式。
收稿日期: 2009 -25 -12

( 三) 职业安全卫生管理工作中面临的问题 在所列的职业安全卫生管理工作中存在的问题 中, 调查对象认为最突出的问题是职业安全卫生分 属不同的政 府部 门管辖, 多 头管理, 重 复劳 动( 占 39. 5% ) , 其他情况见表 3。

作者简介: 刘蕾( 1985 ) , 女, 江苏徐州人, 中国矿业大学经济法硕士研究生, 主要从事安全法研究。 -

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刘蕾: 我国职业安全卫生法律体系现状调查及问 题分析 表2
认为职业安全卫生法律在 哪些方面需要完善 职业安全法制化管理 工作人员职业安全卫生管理规范 职业安全卫生监督管理 劳动卫生保护和职业病防治 工伤保险与赔付 与国际接轨 数量 ( 人) 20 18 17 17 11 5 比例 (%) 46. 5 41. 9 39. 5 39. 5 25. 6 11. 6

部分被调查者认为职业安全和职业卫生应当合并立 法之外, 许多被调查者也认为职业安全卫生法制化 管理、 职业安全卫生执业人员规范、 职业安全卫生监 督管理、 劳动卫生保护和职业病防治也是下一步立 法需要重点完善的内容。同时, 完善工伤保险与赔 付制度, 完善操作细节, 加强法律法规、 标准的针对 性、 可操作性和实用性, 对职业病检查分清行业、 制 定标准, 强制执行, 技术标准涵盖内容应当更为广泛 是被调查者提出的意见和建议。在监管方面, 被调 查者还提出政府职能部门要分清责任, 任务明确, 谁 主管谁负责, 加大查处、 监管力度, 加强政府职能部
数量 ( 人) 17 15 13 12 9 8 比例 (%) 39. 5 34. 9 30. 2 27. 9 20. 9 18. 6

表3
存在问题 职业安全卫生分属不同部门管理 工会没有发挥应有作用 职业安全卫生工作不受领导重视 职业安全卫生工作不受员工重视 风险金制度不够完善 有效安 全 预 警 和 紧 急 救 援 制 度 不 完善

门的责任心, 执法必严有法必依。加大对领导的处 罚力度, 加强监管部门监管力 度, 特别 是对中小企 业, 股份制企业, 个体和私营企业的监管。 法律的完善才能更好地促进一线工作人员做好 劳动者职业安全卫生保护工作, 当然他们在实际的 工作中面临最大的问题就是职业安全卫生分属不同 政府部门管辖, 重复劳动, 同时, 职业安全卫生工作 不受领导重视、 也不受员工重视, 工会在实际的工作 中没有发挥应有之用, 同时, 风险金制度不完善、 有 效安全预警和紧急救援制度不完善, 这些导致在实 际的工作中职业安全卫生工作不能有效落实, 这和 法律普及不够, 执行力度不够, 政府职能部门要求不 严, 监管不力有关。出了问题政府保护企业较多, 保 护员工较少, 监管难度大, 职工对职业安全卫生不了 解, 难以维护自身利益, 实际工作中无法完全按照法 律法规执行。在这种情况下劳动者的职业安全卫生 权利很难能得到有效保护, 只能在出现问题之后才 想起弥补, 但未免为时过晚。因此, 我们要从实际出 发, 认真分析目前我国职业安全卫生法律存在的问 题, 提出完善方案, 以期逐步使我国的职业安全卫生 工作有更好的发展, 劳动者的职业安全卫生权利得 到切实的保护。 二、 我国现行职业安全卫生法律体系弊端分析 根据前文的调查结果, 结合相关研究结果, 我们 可以看出, 随着经济社会的发展变化, 我国已进入一 个职业安全卫生事故高发期, 事故频繁发生, 已有的 职业安全卫生法律体系与我国当前安全生产形势的 要求有着较大的差距, 突出表现在以下几个方面: ( 一) 缺乏统一的高层次职业安全卫生立法 我国现行的职业安全卫生法律体系中的主体法 为5劳动法6、 5安全生产法6和5职业病防治法6, 我国 至今没有建立统一的高层次的职业安全卫生法律。 通常认为: 5安全生产法6 是劳动安全保护与工伤事

根据调查我们可以看出, 职业安全和职业卫生 分属不同的部门管理, 由不同的法律来规范是造成 实际工作中出现问题的重要原因。正是因为这个原 因, 在实际的工作中, 由不同的人员负责职业安全和 职业卫生的工作, 从调查中可以看出, 企业中大部分 负责安全生产的人员不负责职业卫生, 由于安全生 产直接与企业产业利益挂钩, 因此颇受企业重视, 但 是, 这并不能完全等同于对劳动者的职业安全保护。 劳保人员, 他们是对劳动者人身权利进行保护的专 职人员, 但是, 在实际工作中, 他们的工作往往局限 于发放一些劳保用品, 在职业病防治方面仅仅是每 年参与职工的体检。这种分立的状态导致职业安全 和卫生重视不够, 同时在实际的工作中, 由于政府多 部门管辖, 重复劳动情况严重。因此, 调查显示, 绝 大部分的被调查者支持职业安全卫生合并立法, 用 法律的形式引导改变目前的状况。 调查显示, 大部分的一线工作人员认为职业安 全卫生法律法规缺乏对特殊人群的保护是目前职业 安全卫生法律法规存在的主要问题, 同时, 分属不同 的法律、 安全卫生标准可操作性不强也是比较突出 的问题, 体系混乱、 内容繁杂, 重点不突出, 更新速度 慢、 标准落后等也是劳动保护负责人员认为当前职 业安全卫生法律法规以及标准存在的问题。除了大

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徐州工程学院学报( 社会科学版)

2010 年第 3 期

故防范的立法, 5职业病防治法6 是工业卫生与职业 病防范的相关法律制度, 二者各有其立法体系, 互不 衔接。在立法的理念宗旨方面, 两法的立法精神侧 重于/ 经济性0, 缺乏/ 社会性0, 主体为保障安 全生 产, 促进经济发展, 并不以劳动保护为出发点, 以人 为本的终极关怀理念不够深入。1. 5安全生产法6是 经济管理部门起草的, 限于其职权职责范围该法更 倾向于保护的法益是企业在安全生产经营过程当中 的安全秩序, 以及通过实现安全提高企业可能得到 的利益, 以确保资产稳定增值。换言之, 该法主要保 护的是产权, 而没有能够高度自觉、 充分有效地兼顾 劳权保护。2. 由此我们可以看出, 安全生产法并不 等代替职业安全卫生法的位置。而职业安全卫生法 的立法目的应当是保障劳动者在生产过程中的安全 与健康, 应当包涵预防生产伤亡事故和职业病危害, 同时预防职业病, 应当涵盖在生产过程中所有危及 劳动者安全、 健康的因素。在目前来看, 5安全生产 法6和5职业病防治法6 的实施效果并不理想。分隔 立法, 会使企业认为安全生产是企业维护正常运转 的产业化权利, 而忽视了安全卫生作为劳动者人身 权的保护, 认为这样会增大投入, 资方容易产生机会 成本倾向。特别是很多的职业病有很长的发病期, 确定发病原因与疾病间的因果关系更为困难, 这样 更容易使资方产生投机心理。同时, 由于分隔立法, 法律法规之间缺乏协调配合, 再加之监管部门的混 乱, 直接影响了我国职业安全卫生保护工作的发展。 ( 二) 法律制度系统化欠缺, 相关规定不够完善 纵观职业安全卫生的法律体系, 且不谈安全卫 生分别立法所带来的在实际操作中的问题, 就是各 法律法规在体系和 内容上也有不 尽完善之处。首 先, 体现在法律体系的分类标准不完善上, 在查询职 业安全卫生相关法律法规以及技术标准的时候, 由 于规定众多且没有专业的数据库, 不论是从横向的 按行业分类还是从纵向的按执法过程分类, 还是按 照执行主体分类均没有一个通说形式的标准, 这导 致在实际的操作中造成极大的不变。 其次, 法律体系中相关的规定不够完善, 有的规 定过于原则化。如5安全生产法6中要求 300 人以下 企业配备专职或兼职的安全生产管理人员, 或者委 托具有国家规定的相应专业技术资格的工程技术人 员提供安全生产管理服务。但是, 对于安全生产管 理人员的要求资质、 权利义务和最低安全设备标准 等具体的操作性要求法律上却没有明确的规定。法 律体系的相关规定不够完善还体现在其存在着明显

的法律空白。如职业灾害补偿制度不完善, 没有劳 动者康复与重建的内容; 职业安全卫生的投入保障 规定及职业危害妨害的措施不够具体, 缺乏可操作 性; 劳动安全的三方管理机制也不够完善, 代行检查 制度也缺乏规定等等。同时, 我国的5安全生产法6 和5职业病防治法6只是针对一些显而易见和容易发 生的职业事故以及最基本的职业病, 这很难达到第 155 号公约所要求的全面的、 系统的预防职业事故 和职业病的要求。 再次, 职业危害 发生后的救济 途径不够 完善。 法律虽然对工伤和职业病规定了救济途径, 但是, 我 们可以看出, 这样的一个程序在实际操作中给劳动 者维权带来极大的不便。我们可以看到, 在是否存 在劳动关系的劳动争议案件中, 首先要通过仲裁确 认双方是否存在劳动关系, 仲裁之后, 如果不服可以 提起诉讼, 如果确认了劳动关系, 才可以通过一审、 二审等程序, 这其中还涉及工伤认定、 劳动能力鉴定 等问题, 这些程序最多可以持续三年之久。由于仲 裁裁决没有终局性, 双方难免会诉诸法院。虽然不 是所有的案件都要经历这样的程序, 但是却存在这 样的可能性。或者可以说, 在雇主强势雇员弱势的 大环境下, 很可能劳动者为了维权却将自己拖垮, 付 出沉重的金钱、 时间和精神的代价。 ( 三) 法律系统中的监管体制存在弊病 职业安全卫生监督管理体系是该法律部门执法 的保障, 是职业安全卫生法律体系中重要的环节, 对 于督促各级政府和企业、 个人遵守安全卫生法律法 规, 促进我国安全卫生事业的发展有着重要的作用。 我国目前还没有一个全面负责职业安全卫生工作的 相应机构, 到现在为止还 是实行的多头管 理制度。 自 1989 年中国政府机构改革以来, 职业安全卫生管 理机构经历了三次重大的变动。在国家安全生产监 督管理总局成立后, 形成了当 前的管理格局: 根据 5职业病防治法6的规定, 卫生部门负责职业病防治 工作; 根据5安全生产法6 的相关规定职业安全卫生 工作, 由劳动行政部门移归直属国务院的安全生产 监督总局统一管理; 妇女儿童的劳动保护和工伤保 险管理的工作仍由劳动和社会保障部管理; 国家质 检总局负责锅炉压力容器等四类特种设备的安全监 察工作; 另外, 建设部门、 公安行政管理部门、 交通部 门、 工商行政管理部门甚至纪检部门亦有特定管理 权限。他们在各自的权限范围内对用人单位和劳动 者执行落实国家职业安全卫生法律规范的情况进行 监督。可以看出, 这种管理模式很容易造成职能交

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刘蕾: 我国职业安全卫生法律体系现状调查及问 题分析

叉的问题, 缺乏相互配合, 甚至相互推诿责任或越位 管理, 无法形成高效、 统一的工作机制。同时, 各部 门不断出台本部门管辖范围内的各项规章制度, 这 也是我国职业安全卫生法规、 规章杂乱不成体系的 重要原因之一。 现在推行的企业 职业安全卫生 健康管理体系 的工作内 容涵盖 了这两 个方 面。 两法分 立, 两方 面的工作由 两个政 府部门 监管, 给企 业增加 了额 外的工 作负担。例 如: 在 建设 项目/ 三同 时0 工作 中, 一个建 设项目 在可行 性阶 段要分 别做安 全与 职业危害 两个预 评价, 分别 报主 管部 门审批。在 初步设计阶段 要分别编 写5安全 生产专 篇6 和5职 业卫生专篇6, 分 别审查; 最后 再分 别由各 个主管 部门进行竣工验收。如果能够统一 做职业安全卫 生预评价、 初步设 计、 统一验 收的 话, 必然会 减少 实际工作中的负担。如今这种两部 分分管的格局 既不符合中 国国情, 也不 符合 现代化 国家劳 动安 全卫生管理一元化的国际 惯例。对 上述问题的解 决, 应借鉴美国、 英国、 日本等国家的管理 模式, 建 议由同一部门统筹管理。 ( 四) 法律体系更新速度落后 现阶段, 我国职业安全卫生法律体系虽然已经 初步建立, 但仍然存在一些不适应我国发展要求的 内容。同工业发达国家相比, 我国职业安全卫生立 法明显存在滞后性, 很多法律法规存在明显的计划 经济的痕迹; 一些法律交叉现象严重, 同时又存在立 法空白; 法律规定的内容原则性较强, 缺乏操作性。 参考文献:
[ 1] 王全兴. 劳动法[ M ] . 北京: 法律出版社, 1997. [ 2] 黄越钦. 劳动法新论[ M ] . 北京: 中国政法大学出版社, 2003. [ 3] 庞德. 通 过法律的社会控制[ M ] . 北京: 商务印书馆, 1984.

以我国现行的劳动 安全卫生条例、 标准、 规定等为 例, 大都是针对国有企业制定的, 在市场经济条件下 对于大量非公有制企业、 外商投资企业适用性较差。 同时, 伴随着新型工业化的发展, 新型产业如雨后春 笋般出现, 这些产业出现的新的职业安全卫生问题 缺乏安全卫生标准来进行规范, 过去已经形成的安 全卫生标准也 应当随着技术的进步进 行相应的修 订。同时, 职业安全卫生标准化体系尚不够系统和 完善。现有标准的数量和规模还不能满足科研生产 的需要, 与发达国家相比, 我国标准体系的建设依然 滞后和凌乱, 我国现有的安全卫生标准的数量还不 如发达国家的一半。在实际工作中普遍存在查找困 难、 空项较多、 操作不便等情况, 有的标准制定多年 仍未修订, 有的技术与指标相对落后无法参与市场 竞争, 有的只考虑局部情况, 有的不能与国际标准接 轨。同时, 职业安全卫生标准的日常管理尚不完善, 主要包括标准的发布, 修订, 替代, 作废以及标准运 用信息的不对称。职业安全卫生标准本身还缺乏一 定的科学性和可行性。较为突出的问题是目前部分 标准缺乏针对性和可操作性, 以至于在运用标准过 程中导致运用标准不准确而出现偏差和失误, 给企 业职业安全卫生管理工作带来较大的不便和严重的 影响。温家宝总理在 2006 年全国安全生产工作会 议上强调: / 要完善安全生产技术规范和质量工作标 准, 使安全生产工作经常化、 规范化、 标准化。 0所以, 应及时修订、 提高安全标准体 系、 加强 标准的专业 性、 权威性和法律强制性。

[ 4] 张文显. 法哲学范畴研究[ M ] . 北京: 中国政法大学出版社, 2001. [ 5] 扎根. 人 类责任宣言绪论( 中译本) [ M ] . 北京: 三联书店, 2003. [ 6] 王益英. 外国劳动法和社会保障法[ M ] . 北京: 中国人民大学出版社, 2001. [ 7] 李浩主. 强制执行法[ M ] . 厦门: 厦门大学出版社, 2004. [ 8] 程燎原, 王人博. 权利及其救济[ M ] . 济南: 山东人民出版社, 1998. [ 9] 大须贺明. 生存权论[ M ] . 北京: 法律出版社, 2001. [ 10] 杜茨. 劳动法[ M ] . 北京: 法律出版社, 2005.

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2010 年第 3 期

The Empirical Study of the Development Program on Logistic Industrial Agglomeration in Medium -sized Cities: Taking Xinyi as an Example
JIANG Guo x un, SH EN Shan, L IN L- w ei i
( Collage of U rb an and En vironmen t Science, Xuz hou N ormal U niversi ty, Xu zhou 221116, Jiangsu, Chin a)

Abstract: T aking t he logistics indust ry in Xiny i as t he st udy o bject , t his paper, w it h t he applicat ion of grey sy st em m odel, analyses the fol low ing f our aspect s, namely, t he current dev elo pment, m ar ket de m ands, development advantag es and opport unit ies. It also makes the pr edict ion of the log ist ics demands in the next six years and proposes t he developm ent prog ram in const ruing f our logist ic indust rial agg lomera t ions in Xinyi. So me f undament al pr inciples fit f or t he m edium - sized cities are also of fered in the end. Key words: log ist ic industr ial agg lomeratio n; grey sy st em model; Xinyi cit y ( 责任编辑 何 颖)

( 上接第 13 页)

Status Survey and Problems Analysis on China' s Occupational Health and Safety Law System
L IU L ei
( Colleg e of A rt s and Law; China U niversit y of M ining an d T echnology; Xuz hou 221008, Jiangsu, C hina)

Abstract: A current survey made in some ent erpr ises show s t hat t he im plementat ion of t he o ccupat ional healt h and saf et y law conf ronted many problem s, especially to t he f ront line oper at or s, in pract ical produc t ion. T heref ore, t he Occupat ional H ealth and Saf ety L aw Syst em should be f orm ulat ed t o est ablish the st ate administr at ion t o o versee occupat io nal safet y. A t the sam e tim e, the principal legal st atus and re spo nsibilit y should be delim ited and t he legal liabilit y sy st em be const ruct ed t o im pr ove t he leg al norms in criminal liabil it y, civ il liabilit y and adm inist rat ive responsibilit y. Key words: occupatio nal healt h and saf ety ; law syst em ; sur vey ( 责任编辑 刘自强)

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