我国职业卫生管理概况


我 国 职 业 卫 生 管 理 概 况
中钢集团武汉安全环保研究院吕先昌 中钢集团武汉安全环保研究院吕先昌

一、我国职业卫生监管体制的变革 二、当前职业卫生管理形势分析 三、我国职业卫生管理主要工作内容 四、我国职业卫生管理与发达国家间的差距 及建议

一、我国职业卫生管理体制的变革
(一)从建国前后到1998年6月17日,职业卫生监管职能逐步 从建国前后到1998年 1998 17日 形成: 形成: (1)1949年9月,政协《共同纲领》中提出了工矿企业安全卫 1949年 政协《共同纲领》 生的要求。 生的要求。 (2)1949年11月2日,在劳动部下设劳动保护司,负责全国劳 1949年11月 在劳动部下设劳动保护司, 动保护工作。 动保护工作。 (3)1988年,劳动部成立职业卫生监察局,下设职业卫生监 1988年 劳动部成立职业卫生监察局, 管处,其主要职责有: 管处,其主要职责有:

1、监督检查职业卫生执法情况并提出对策; 监督检查职业卫生执法情况并提出对策; 2、职业卫生“三同时”管理的监察; 职业卫生“三同时”管理的监察; 3、职业卫生技术措施费用管理及综合评价; 职业卫生技术措施费用管理及综合评价; 4、职业病统计分析; 职业病统计分析; 5、职业卫生专业培训和考核发证。 职业卫生专业培训和考核发证。 (二)1998年6月17日到2003年10月23日,职业卫生职责 1998年 17日到2003年10月23日 日到2003 划归卫生部 其主要职责有: 其主要职责有: 1、研究拟定卫生工作的法律、法规和方针政策,制定技 研究拟定卫生工作的法律、法规和方针政策, 术规范和卫生标准并监督实施

2、研究提出区域卫生规划,统筹规划和协调全国卫生资源 配置; 3、贯彻预防为主方针,开展全民健康教育; 4、监督管理职业、环境、放射、学校工作。 (三)2003年10月23日至2008年7月,职业卫生管理的职能 分割到卫生部和安监总局 卫生部主要职责有: 1、拟订职业卫生法律、法规和规程; 2、负责对用人单位职业健康监护情况的监督检查; 3、负责职业卫生技术服务机构资质认定监督管理;

4、负责建设项目职业危害预评价审核和职业病防护设施设 计卫生审查和竣工验收。 安监局的主要职责有: 1、负责制定作业场所职业卫生管理方面的违法、违规行为 处罚的法规标准并监督实施; 2、负责作业场所职业卫生的监督检查和职业危害申报; 3、对使用有毒物品作业场所发放职业卫生安全许可证; 4、组织查处职业危害事故和有关部门的违法违规行为; 5、组织指导、监督检查生产经营单位职业安全卫生培训工 作。

(四)2008年7月至今,职业卫生管理的主要职能划归国家安 监总局职业安全健康监督管理司 其主要职责有: 1、依法监督检查工矿商贸作业场所职业卫生情况,按照职责 分工拟定作业场所职业卫生有关执法规章和标准; 2、组织查处职业危害事故和违法违规行为; 3、承担职业安全许可证的颁发管理工作; 4、组织指导并监督检查有关职业安全培训工作; 5、组织指导职业危害申报工作; 6、参与职业危害事故应急救援工作。 2011年11月,卫生部和安监总局联合通知,将职业卫生评 价监督管理的职能也划归安监部门。

二、当前职业卫生管理形式及分析
(一)、当前职业卫生管理的形式; (二)、当前职业危害的主要特点; (三)、职业卫生管理形势严峻的原因 (四)、进一步加强职业卫生管理的必要性

(一)、当前职业卫生管理的形势
当前,我国职业卫生管理形势极为严峻,无论从接触职业危 害人数、死亡人数及新发病人数,都居世界首位。 1、职业病状况 (1)1991年至2002年变化趋势和职业病发病构成 该期间我国职业病总数和尘肺病总数都呈明显凹形反弹倾 向(如图示)。发病人数从初期的2.2万人逐步下降,1997 年最低降到1万人后开始反弹,2002年达到1.5万人。尘肺病 变化趋势与职业病总体情况大体相同。

病 例 数 ( 人 ,
╳104 10

4 3.5 3 2.5 2 1.5 1 0.5 0

职业病总数(万人)

尘肺病总数(万人)



1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

我国1991-2002年职业病及尘肺病发病统计分析

该期间我国统计的职业病主要有尘肺、急性中毒、慢性中 毒等。职业病构成见下图。
其他职业病 急性中毒 9.9% 11.3%

慢性中毒 7.8%

尘肺 71%

我国1991-2002年职业病发病构成情况 年职业病发病构成情况 我国

(2)2006年有关数据 2006年全国共诊断各类职业病11519例,其中尘肺8783例, 急慢性职业中毒分别为467例和1083例。 截止2006年全国累计报告职业病67562例,其中尘肺616442 例,尘肺死亡共146195人,现患尘肺病人数为470247人。 2、职业危害严重 据不完全统计,我国有50多万个厂矿存在不同程度的职业危 害,实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工达2500万人 以上。 据统计,每年职业病造成的经济损失超过百亿元,相当于工伤 事故直接损失的十几倍。

3、职业卫生管理实际效果及其发展趋势令人担忧 (1)如前所述,我国平均每年新增职业病患者1.5万人左右, 其中新增尘肺病1.2万人。以此推算,如不采取有效措施,到 2015年尘肺病患者将达到72万人。 (2)由于近几年放松了职业卫生工作的监管,不少用人单位存 在职业安全卫生瞒报数据的情况;有关调查结果表明,我国工 作场所职业危害因素每年检测企业数呈逐年减少的趋势,已从 20世纪90年代初每年48万个下降到21世纪初的24万个,而 2002年检测达标率却上升到75%左右,,这至少说明达标率数 据不能代表全国的总体水平,而那些没有检测企业的危害因素 状况也不会令人乐观。 (3)由于中小企业体检率低,这些企业职业病实际发病率人数 也会大大高于统计数据。

(二)当前职业危害的主要特点
1、职业病后果严重,且今后若干年我国的职业病发病总数还 将呈继续上升的趋势。 2、职业危害分布行业广,从煤矿、金属非金属矿山、冶金、 化工、建筑等传统工业,到汽车制造、医药、计算机、生物工 程等新兴产业都不同程度的存在职业危害。 3、中小企业职业病危害问题突出,少数大型企业也不容忽视 。占我国企业总数90%以上的中小型企业中,其大多数因生产 设备、设施、工艺落后,作业条件恶劣,职工素质及管理水平 低下,工人(特别是农民工)长时间接触高浓度职业危害,极 容易患职业病,且一旦发现有职业病征兆,很可能被解雇,得 不到及时诊治,至大量职业病患者流入社会,成为严重社会问 题。少数大型企业因受生产工艺的影响,加之职业危害控制工 作不到位,也存在非常严重的问题。如一个大型碳素生产企业 ,生产过程因粉尘严重,从1955年投产到2004年已发现尘肺病

1080例,占在职职工的15.74%,累计死亡395人,占患病人 数的36.57%,超过该单位历年工伤死亡人数(35人)的11倍 。 4、职业危害转移严重。在引进境外投资和技术时,一些存在 职业危害的生产企业和工艺技术从境外向境内转移。与此同时 ,境内也普遍存在职业危害从城市和工业区向农村转移,从经 济发达地区向欠发达地区转移,从大中型企业向中小型企业转 移的情况。 5、职业病因具有隐匿性、迟发性特点,危害易被忽视,导致 严重后果。尘肺病及有些其它慢性职业病潜伏期较长,一旦发 病往往难以治疗。农民工家庭因职业病致贫、返贫的现象在一 些地区大量存在,职业危害已成为影响社会和谐的公共卫生问 题和社会问题。 6、职业中毒病谱变化,出现一些新的严重化学品职业危害事 故。近年来我国沿海开放地区因大量使用化学品,出现一些

过去比较罕见的职业病,如二氯乙烷中毒,正己烷中毒、三 氯乙烯中毒、一甲胺中毒等。 7、职业病体检率低,至晚诊问题严重。我国从业人员体检 率较低,私营企业、集体企业、境外企业离岗从业人员的体 检率分别只有1.9%、2.7%、8.8%。由于职业病不能及时发 现,甚至因其他原因,贻误了诊治时间,导致了严重后果。

(三)当前职业卫生管理形势严峻的原因
1、我国职业卫生监管体制变动频繁,导致改革开放以来职业卫 生管理基本处于一种失控的状态。 2、我国的职业病防治立法滞后,不能适应职业卫生管理新形势 的需要。 3、用人单位法制观念淡薄,无视国家法律法规,只追求经济利 益,严重侵犯劳动者的健康权益。 4、劳动者缺乏自我保护的知识和维护自身健康权益的意识。 5、地方政府片面追求当地的经济增长,对企业采取地方保护, 放松对企业的监管。 6、企业对职业危害因素控制的技术措施和管理措施比较落后。 7、我国职业卫生监督执法、职业病防治力量薄弱。

(四)进一步加强职业卫生管理的必要性
1、是缓解严峻职业卫生形势的迫切要求。 2、是充分体现以人为本,为职工真正营造一个安全、卫生作 业环境的要求。 3、是维护职工健康、家庭幸福、社会和谐稳定的需要。 4、是我们国家尊重人权、塑造良好国际形象的需要。 5、有利于提高我国企业的国际市场竞争力,防范外部职业危 害因素向境内转移

三、我国职业卫生管理主要工作内容
(一)政府部门 1、研究拟定职业卫生相关法律、法规和方针政策,制订相关 技术规范和标准并监督实施。 2、负责职业卫生技术服务机构资质的认定及监督管理,规范 职业病的检查和救治,负责化学品毒性的鉴定管理。 3、负责对建设项目进行职业危害预评价和验收评价的审核, 指导监督建设项目职业卫生“三同时”工作。 4、负责作业现场职业卫生监督检查,依法发放职业卫生安全 许可证。 5、组织指导职业危害项目的申报工作。 6、组织指导和监督管理职业卫生宣传培训。

7、组织指导职业卫生新工艺、新技术、新材料、新产品的研制 、开发、推广和应用工作。 8、负责职业危害事故调查处理和职业病统计分析,参与职业危 害事故的应急救援。 (二)用人单位 1、职业卫生管理机构的设置与人员配备。 2、职业卫生管理责任制、管理制度、操作规程的制定和实施。 3、职业卫生教育培训。 4、建设项目职业卫生“三同时”管理。

5、职业危害因素的辨识、评价及申报。 6、作业现场职业危害的监测。 7、职业危害因素的预防与控制 8、职业健康监护。 9、防护用品管理。 10、职业安全健康体系认证或安全标准化。 11、职业卫生事故的调查、分析、统计上报及应急处理。

四、我国职业卫生管理与发达国家的差距及建议
(一)国外职业卫生管理工作现状 (二)我国与发达国家在职业卫生管理方面的差距 (三)改进职业卫生管理的建议

(一)国外职业卫生管理工作现状
1、职业卫生立法 (1)将职业安全卫生的要求统一立法 (2)根据安全卫生管理实际的变化对法律、法规适时修订。 (3)制定了较为完善的配套标准。 (4)注重在管理过程中认真贯彻实施。 2、职业卫生监督管理和技术支持机构 (1)职业安全和卫生工作大都有一个部门统一管理 (2)执法和监督职能分开(如美国由职业安全卫生监察局执 法,职业安全卫生复审委员会为监督机构)。 (3)技术支持机构完善,满足职业安全卫生的研究、咨询、 服务功能的实现。

3、工作重点 (1)由第一、第二产业向第三产业转移。 (2)由大型企业向中小型企业转移。 (3)从传统的职业危害因素向职业生理、心理、精神卫生 以及由此引起的职业健康问题方面转移。 (4)关注人口老龄化所带来的新问题。 (5)强调从源头上预防和控制职业危害(包括新材料、新 工艺的研制),设备设施安全健康装备状况的改善等。 4、管理措施 (1)强调职业卫生系统管理(职业危害因素的预防、控制 与监测、职业病体检与治疗等)。 (2)强调职业卫生的风险管理(在职业安全体系认证中强 调职业危害因素的识别、评价与控制)。

(3)强调工伤保险对职业安全卫生管理激励机制的作用,提高 企业职业卫生自律行为和效果。 5、职业病和职业危害监测数据的统计真识、系统,为管理决策 提供了依据。例如,美国的职业卫生统计体系具有相关法律法 规完备,组织体系职责分明,形成了政府主动调查与企业记录 报告相结合的调查统计体系等特点。统计数据及时提供给研究 单位和企业作为决策的依据。 6、职业卫生管理效果 (1)德国 据2009年有关资料介绍,德国矿山的职工尘肺已得到有效控 制,当时全国只有2000多名尘肺病患者(多数为前东德矿工) ,都是几十年前患上的。预计再过10年,尘肺病对德国已不构 成威胁。 (2)日本 据2008年有关资料介绍,从1970年至1980年,日本职业病新

增人数内2.5万增加至3万人,以后开始减少,2004年减少至 7609人。 (3)美国 据2007年有关资料介绍,从1993年从来,美国职业病和职业 伤害发生率下降30%;1999年职业伤害和职业病总数为570万人 ,比1998年减少20万人,创历史最低记录。 (4)国际目标 ILO和WHO共同提出的消除矽肺计划,在2010年使全球矽肺发 病率显著降低,到2030年完全消除矽肺。

(二)我国与发达国家在职业卫生管理方面的差距
1、职业卫生法规不够完善 (1)职业安全与卫生分别立法,不符合大多数企业安全卫生管 理实际,也不符合当前政府的监督管理实际。 (2)《职业病防治法》未根据有关形势的变化适时修订,存在 滞后现象。 (3)与《职业病防治法》配套的规定有的还未制定,妨碍该法 的执行。如有关职业卫生许可证发放的具体要求还未出台,导 致该制度未能有效实施。关于职业性致癌物的卫生标准宽于发 达国家,一方面不利于我国有关企业的对外贸易。另一方面, 难于阻止职业危害境外向境内转移。 2、职业卫生监管的职能尚未理顺

(1)一些地方尚未理顺职业卫生监管职责,有效的监管体系尚 未形成,因此不利于对地方安监部门及时进行业务指导,影响相 关工作的贯彻落实。 (2)职业卫生工作涉及多个部门,协同工作机制尚未充分建立 ,即便在一部门内也往往职能交叉,职业卫生决策、协调、指挥 不够充分,个别地区出现监督与技术服务相互争市场的局面,影 响了职业危害控制措施的落实。 3、未能根据管理实际情况的变化及时实施工作重心的转移。 (1)时至今日,我国仍未将职业卫生管理总做的重心向中小企 业转移。 (2)当前也没有为职业卫生管理的重心向第三产业转移及向中 老年人转移进行必要的准备。 (3)从源头上预防和控制职业危害方面也为开展比较系统比较 扎实的工作

4、职业卫生管理落后 (1)“三同时”管理不落实,有关设备设施存在不少先天性 隐患。 (2)职业危害预防和控制方面投入严重不足,欠账太多。 (3)大多数企业的职业卫生管理还停留在传统管理阶段,未 能真正将风险管理的思想纳入管理过程。 5、对企业职业卫生管理工作缺乏约束机制 未发挥工伤保险经济杠杆的作用,对企业的职业卫生管理未 形成有效的约束机制,企业的职业卫生管理工作缺乏自律行 为。 6、职业卫生管理的效果差 当前,这方面已明显地损害了我国的国际形象,如果不及时 采取积极有效的技术措施和管理措施,其后果不堪设想。 7、职业病及职业危害监测统计数据不能反应生产现场实际。

(二)改进职业卫生管理的建议
1、完善职业卫生立法 (1)有条件的时候将职业安全、卫生统一立法。 (2)根据管理实际需要及时修订有关法律法规和标准。 (3)尽快完善有关配套规章和标准。 (4)研究制定保护企业、社会的职业卫生五年规划,并将其纳 入 国家的五年计划; (5)完善用于提高企业职业卫生管理水平的指导性文件,简化 企业的职业卫生管理工作。 2、进一步明确和落实职业卫生管理体系 (1)尽快理顺职业卫生管理体制,加快职责移交,并通过召开 定期会议、下发通知等方式,强化对地方安全监管部门的指导。 (2)构建畅通、高效的职业卫生监督管理信息网络系统,使敬 监督机关能 进行有效的监督指导,实施信息共享。

(3)在安全监管部门录用医学、卫生学领域的专业人才,加速 人才培养,同时对职业卫生安全监管人员进行强化培训。 (4)研究制定科学、高效的职业卫生分级监管办法。 (5)建立健全职业卫生监督技术支撑体系。 3、及时实施职业卫生管理工作重点转移 (1)当前,应在确保大型企业职业危害控制效果的基础上,逐 步实现工作重点向中小企业转移。 (2)在抓好第一、第二产业的职业危害控制的前提下,关注第 三产业职业卫生管理的问题。 (3)现在应着手研究职业危害因素向职业生理、心理、精神卫 生转移及人口老龄化所带来的新的职业卫生问题。 4、抓紧研究职业危害低微的新材料、新设备、新工艺及职业安 全卫生本质安全化,从源头上消除或降低职业危害因素。

5、抓好职业危害“三同时”管理和安全评价,最大限度地减 少先天隐患。 6、推行职业危害的系统管理,风险管理,提高企业职业危害 控制水平。 7、加大职业危害控制和职业病防治方面的投入,降低职业危 害风险。 8、发挥工伤保险经济杠杆作用,逐渐形成职业危害控制约束 机制,加强企业职业危害控制的自律行动。 9、抓好职业卫生管理宣传教育培训,提高全体员工的职业危 害知识和技术能力。 10、完善职业危害监测和职业病统计工作,为职业卫生管理提 供有价值的决策信息。

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